Aplikačné problémy pri potvrdzovaní uznesení obecného zastupiteľstva

Obecné zastupiteľstvo je najvyšším „legislatívnym“ orgánom obce. V praxi sa však veľmi často stretávame s tým, že poslanci obecného či mestského zastupiteľstva nemajú dostatočné právne vzdelanie a povedomie. To prináša viaceré problémy s praktickou aplikáciou ich plnenia. Najväčší problém je pritom s prijímaním uznesenia obecného zastupiteľstva.

Najčastejšie problémy vznikajú predovšetkým vo chvíľach, keď sa dostanú do sporu zastupiteľstvo a starosta obce / primátor mesta. Vtedy dôjde k nepodpísaniu pôvodne prijatého uznesenia zastupiteľstva. Mnohí poslanci obecných či mestských zastupiteľstiev nemajú však dostatočné právne vzdelanie, čo prináša viacero problémov najmä v aplikačnej praxi. Uznesenia zastupiteľstiev sú tak „znovusplatňované“, „obnovované“, „znovuobnovované“ a pod. Dochádza tak k situáciám, kedy sú vďaka nedostatočnému právnemu povedomiu poslancov zahlcované orgány kontroly, predovšetkým prokuratúry a súdov.


Môže starosta nepodpísať uznesenie zastupiteľstva?

Táto právomoc je starostovi, resp. primátorovi priznaná zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, konkrétne ju upravuje § 13 ods. 6:

Starosta môže pozastaviť výkon uznesenia obecného zastupiteľstva, ak sa domnieva, že odporuje zákonu alebo je pre obec zjavne nevýhodné tak, že ho nepodpíše v lehote podľa § 12 ods. 10.“

Táto možnosť je starostovi vyslovene priznávaná, a to v taxatívne vymedzených prípadoch. Tie sú však svojim obsahom tak rozsiahle, že starosta obce môže v extrémnych prípadoch za zjavne nevýhodné považovať prakticky každé uznesenie obecného zastupiteľstva. Zákon o obecnom zriadení pritom expressis verbis  (výslovne) hovorí, že postačuje domnienka, a to v obidvoch v zákonom uvádzaných prípadoch. Ide o subjektívny rozhodovací proces starostu obce, pričom táto subjektívnosť pri rozhodovaní sa uplatňuje aj v prípade predpokladu nezákonnosti.

Túto právomoc starostu mnohí ľudovo nazývajú ako „právo veta“, čo nie je úplne správne. Preto sa v odbornej praxi využíva termín „sistačná právomoc“. Uvedenú právomoc je možné aplikovať prakticky na akékoľvek uznesenie zastupiteľstva s dvomi výnimkami. Zo sistačnej právomoci starostu je vyňaté uznesenie o voľbe hlavného kontrolóra a uznesenie o vyhlásení miestneho referenda o odvolaní starostu. Ak si však odmyslíme tieto dve podmienky, dôvod nepotvrdenia uznesenia je právne irelevantný.

Práve sistačná právomoc starostu prináša neželaný jav, a to neschopnosť niektorých poslancov správnym spôsobom potvrdzovať uznesenie obecného zastupiteľstva. Nesprávne pochopenie zákona tak spôsobuje, že volení zástupcovia v rámci samosprávy často prijímajú uznesenie formou, ktorú zákon nepozná.


Čo robiť ak starosta nepodpíše uznesenie?

Aplikačná prax často hovorí o tom, že poslanci, ktorí sa prvýkrát dostanú do výkonu funkcie, nevedia správnym spôsobom využiť svoje právo obecného, resp. mestského zastupiteľstva, ktoré im rovnako priznáva zákon o obecnom zriadení v zmysle § 13 ods. 8:

Ak bol výkon uznesenia obecného zastupiteľstva podľa odseku 6 pozastavený, môže obecné zastupiteľstvo toto uznesenie trojpätinovou väčšinou hlasov všetkých poslancov potvrdiť; ak obecné zastupiteľstvo uznesenie nepotvrdí do troch mesiacov od jeho schválenia, uznesenie stráca platnosť. Výkon potvrdeného uznesenia starosta nemôže pozastaviť.“

V tomto prípade je potrebné pri potvrdzovaní uznesení zastupiteľstva súbežne splniť niekoľkých kumulatívnych podmienok:

Zvýšené kvórum

V prvom rade ide o podmienku zvýšeného volebného kvóra medzi poslancami, ktorí uznesenie potvrdzujú. Kým na prijatie bežného uznesenia postačuje nadpolovičná väčšina poslancov, pre potvrdenie takéhoto uznesenia je potrebná už trojpätinová väčšina hlasov všetkých poslancov. V prípade, že sa sistované rozhodnutie potvrdí napr. iba nadpolovičnou väčšinou všetkých poslancov, takto potvrdené uznesenie je obligatórne neplatné a nemôže byť teda ani vykonateľné.

Lehota na potvrdenie

Kým v minulosti bola lehota na potvrdenie uznesenia stanovená na obdobie dvoch mesiacov, posledná novela zákona to zmenila. Aplikačná prax často prinášala problémy, na základe ktorých starostovia reálne zvolávali zasadnutie zastupiteľstva raz za tri mesiace. Tým reálne dochádzalo k upretiu možnosti využitia inštitútu potvrdenia uznesenia v prípade, že poslanci zastupiteľstva neboli dostatočne dôslední. Aktuálna právna úprava hovorí o tom, že takéto uznesenie musí byť potvrdené do 3 mesiacov.

Potvrdenie uznesenia

Zákon o obecnom zriadení expressis verbis uvádza, že ak bol výkon uznesenia obecného zastupiteľstva pozastavený, môže obecné zastupiteľstvo toto uznesenie trojpätinovou väčšinou hlasov všetkých poslancov potvrdiť, ak uznesenie nepotvrdí do troch mesiacov od jeho schválenia, uznesenie stráca platnosť. Výkon potvrdeného uznesenia starosta nemôže pozastaviť. Práve na základe jednoznačnej formulácie zákona vyplýva, že ak bol výkon uznesenia obecného zastupiteľstva podľa odseku 6 pozastavený, môže obecné zastupiteľstvo toto uznesenie trojpätinovou väčšinou hlasov všetkých poslancov potvrdiť, nie zmeniť, zrušiť, znovusplatniť a pod. Dôležitá je preto správna gramatická a štylistická formulácia, ktorá musí obsahovať obligatórne formuláciu „potvrdiť“ alebo „potvrdzuje“.

Zasadnutia obecných zastupiteľstiev sú ideálne v prípade, že sa nájde vzájomný konsenzus - zastupiteľstvo vs. starosta
Zasadnutia obecných zastupiteľstiev sú ideálne v prípade, že sa nájde vzájomný konsenzus – zastupiteľstvo vs. starosta

Príklady z praxe

Zákon vyžaduje expressis verbis formuláciu, využívajúcu štylistiku slova potvrdiť, uvedené rozhodnutia zastupiteľstva sú obligatórne neplatné. V rámci postupu podľa ustanovenia § 13 ods. 8 zákona o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo nemôže meniť obsahové znenie potvrdzovaného uznesenia. Opačný výklad by znamenal, že v prípade iného znenia obsahu takto prijímaného uznesenia, by starosta s poukazom na poslednú vetu § 13 ods. 8 uvedeného zákona nemohol fakticky realizovať svoje sistačné právo voči obsahovo odlišnému uzneseniu ako bolo sistované uznesenie, ktoré malo obecné zastupiteľstvo potvrdiť.

Typickým príkladom je bližšie nešpecifikovaná obec, kde obecné zastupiteľstvo prijalo uznesenie, ktorým „znovusplatňuje“, resp. „znovuobnovuje“ uznesenia nepodpísané starostom. Napadnuté uznesenia nakoniec skončili na prokuratúre, ktorá svojím rozhodnutím upozornila poslancov obecného zastupiteľstva na nezákonnosť takto prijatých uznesení a teda ich nevykonateľnosť. Prokurátor vo svojom upozornení uviedol, že v danom prípade je síce zrejmé, že zámerom poslancov bolo potvrdenie uznesení obecného zastupiteľstva, ktorých výkon starosta pozastavil, avšak učinili tak formou ich „znovuobnovenia“, teda formou, ktorú zákon o obecnom zriadení nepozná.

Starosta neakceptoval uznesenia obecného zastupiteľstva o „znovuobnovení“ uznesení, ktorých výkon pozastavil a tieto odmietol nepodpísať. Nemožno to však považovať za jeho nečinnosť, keďže ustanovenie § 13 ods. 8 zákona o obecnom zriadení expressis verbis vyžaduje potvrdenie sistovaných uznesení trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov (táto podmienka bola splnená), nie ich zmenu, resp. znovuobnovenie.

Keďže proces vybavovania sťažnosti na prokuratúre sa konal na prelome rokov a jedným z potvrdzovaných uznesení bolo aj uznesenie o rozpočte, nastal tak právny problém, kedy poslanci mali dostatočnú vôľu na to, aby uznesenie o rozpočte potvrdili, avšak absencia dostatočného vzdelania a predovšetkým chuti sa dovzdelávať spôsobili, že tak učinili spôsobom, ktorý zákon nepozná.

Záver

Tento problém sa periodicky opakuje v menších, ale aj väčších obciach na Slovensku. Jeho zdroj je pomerne jednoduché pomenovať – ide o nedostatočnú odbornú prípravu poslancov obecného zastupiteľstva pre výkon svojej funkcie. Aj napriek tomu, že § 25 ods. 1 písm. f) Zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení ukladá poslancom povinnosť prehlbovať si vedomosti potrebné na výkon funkcie poslanca, prax ukazuje, že k tomu reálne nedochádza. Jeden z častých argumentov, s ktorými sa pri tom stretávame, je absencia akejkoľvek sankcie za porušenie povinnosti poslancov a praktická nemožnosť odvolania poslanca v prípade neplnenia jeho povinností, ktoré mu zákon ukladá. Teoretickým riešením tejto situácie by bolo primäť poslancov k reálnemu prehlbovaniu vedomostí prostredníctvom ročne taxatívne vymedzených školení, ktoré by museli aspoň raz absolvovať pre prehĺbenie svojich vedomostí (podobne ako je to napr. v zákone č. 420/2004 Z. z. o mediácii). Opakované porušenie tejto povinnosti by mohlo mať za následok zánik mandátu poslanca. Podobnú obligatórnu povinnosť by však bolo vhodné aj pre starostov miest a obcí, ktorým to, podobne ako v prípade poslancov, prikazuje zákon o obecnom zriadení.